第三個(gè)挑戰(zhàn)，如果光伏市場向中東部轉(zhuǎn)移，也將面臨挑戰(zhàn)。中東部地區(qū)未利用土地少，土地成為中東部開發(fā)光伏電站的重要約束。
　　
　　近期國土資源部聯(lián)合六部委印發(fā)的五號文件中規(guī)定，如果光伏發(fā)電項(xiàng)目占用農(nóng)地，要完全要按照建設(shè)用地來處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開發(fā)是致命的打擊，中東部地區(qū)未利用地非常少，大多數(shù)都是農(nóng)地、林地。
　　
　　為了解決這些挑戰(zhàn)，國家能源局在“十三五”期間的工作方向，較主要的任務(wù)是加速光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低，盡早擺脫對補(bǔ)貼的依賴。未來有以下五個(gè)工作方向。
　　
　　一、配合發(fā)改委價(jià)格司做好逐漸電價(jià)下調(diào)工作。從行業(yè)自身來看，光伏行業(yè)應(yīng)該有動(dòng)力面對電價(jià)下調(diào)，無論從贏得全部市場，還是在國內(nèi)跟傳統(tǒng)能源較終形成競爭力看，都應(yīng)該降電價(jià)。另外要避免行業(yè)大起大落的狀況，如光伏電站規(guī)模突然減速、剎車，這對制造行業(yè)可能會(huì)有非常大影響�？紤]到行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展后盡量適當(dāng)控制電站開發(fā)節(jié)奏。爭取用更少補(bǔ)貼，更小的規(guī)模，把電價(jià)先降下來。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發(fā)，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計(jì)需要的補(bǔ)貼近4000億。這是一個(gè)很大的數(shù)字。如果按照先慢后快的節(jié)奏進(jìn)行開發(fā)，補(bǔ)貼總額會(huì)降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
　　
　　二、繼續(xù)推進(jìn)領(lǐng)跑者計(jì)劃。關(guān)于領(lǐng)跑者計(jì)劃，國家能源局將會(huì)同工信部，把前端制造業(yè)和后端應(yīng)用聯(lián)動(dòng)起來，通過市場應(yīng)用加速先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。具體事項(xiàng)還在協(xié)調(diào)。
　　
　　此外，還要加強(qiáng)監(jiān)管力度，由于電價(jià)調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)在2016年的6月份，因此上半年組件會(huì)非常緊俏，很多落后產(chǎn)能可能趁機(jī)開工。這些落后產(chǎn)能到底能不能達(dá)到先進(jìn)技術(shù)門檻，應(yīng)該進(jìn)行一體核查，要保證電站中能夠用到質(zhì)量合格的組件。
　　
　　三、競爭方式的項(xiàng)目配置。一體采取競爭方式來配置項(xiàng)目，目前還處于向全社會(huì)公開征求意見的階段。文件較終出臺(tái)的內(nèi)容還在研究中。該文件重要的三個(gè)思想包括：靠前，通過市場競爭配置項(xiàng)目資源，把競爭條件，如入門門檻、項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備等因素都納進(jìn)來。希望能夠通過市場競爭去發(fā)現(xiàn)市場價(jià)格，擠出各種各樣水分。第二，體現(xiàn)放管結(jié)合思想。提出大的原則，希望地方分配項(xiàng)目過程中體現(xiàn)出競爭的原則，設(shè)置入門門檻，杜絕指標(biāo)分配的亂象。另外，本著放管結(jié)合的前提，國家能源局還放開了分布式的規(guī)模，想把分布式作為投入資金的要點(diǎn)。第三，希望通過競爭來降低價(jià)格。
　　
　　四、壓縮非技術(shù)性成本。第四項(xiàng)工作是壓縮非技術(shù)性成本。國家能源局跟企業(yè)交流、調(diào)研后了解，各地光伏電站項(xiàng)目受到了很多地方非技術(shù)性的影響。近期國家能源局也給國家財(cái)政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進(jìn)一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標(biāo)準(zhǔn)如何。希望財(cái)政部門和稅務(wù)部門能給光伏產(chǎn)業(yè)減壓。
　　
　　五、積較推動(dòng)可更新能源電價(jià)附加的提升。雖然可更新能源電價(jià)附加進(jìn)一步上調(diào)的難度確實(shí)非常大，但我們也將繼續(xù)協(xié)調(diào)進(jìn)一步上調(diào)可更新能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)國家能源局也希望推動(dòng)擴(kuò)大可更新能源電價(jià)附加的征收范圍。下一步是簡化可更新能源電價(jià)附加申報(bào)項(xiàng)目流程。
　　
　　幾點(diǎn)措施也會(huì)陸續(xù)進(jìn)行。西部地區(qū)光伏電站可能在短期內(nèi)不會(huì)有很大打破，中東部地區(qū)可能會(huì)被作為戰(zhàn)略要點(diǎn)。要鼓勵(lì)在中東部發(fā)展光伏發(fā)電，能夠就地消納，直接發(fā)揮替代傳統(tǒng)能源的作用。從規(guī)模安排上，國家能源局會(huì)給中東部會(huì)適當(dāng)?shù)膬A斜，西部光伏發(fā)電規(guī)模會(huì)適當(dāng)壓縮。
　　
　　鼓勵(lì)新興模式和業(yè)態(tài)，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區(qū)的結(jié)合等，也有企業(yè)提出光伏和一些廢舊礦區(qū)自然治理相結(jié)合。光伏農(nóng)業(yè)也是未來要點(diǎn)的發(fā)展方向。各種新模式都在探討。但新模式的發(fā)展有一個(gè)共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個(gè)很大的約束。較近我們跟國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部多次商討，基本上達(dá)成以下共識：靠前，國土資源部五號文件中光伏發(fā)電項(xiàng)目使用農(nóng)用地要按照建設(shè)用地來管理，需要進(jìn)一步細(xì)則解釋，不能一刀切。第二，光伏發(fā)電項(xiàng)目可以結(jié)合農(nóng)業(yè)用地做，但要遵守幾個(gè)原則：保護(hù)耕地；有利于土地資源非常大化、集約化利用；有利于促進(jìn)新能源發(fā)展�，F(xiàn)在下一步思工作是對哪些類型的農(nóng)業(yè)土地上能做光伏發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行分類梳理，如哪種項(xiàng)目的支架要多高等細(xì)節(jié)提出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，然后與國土部進(jìn)一步商定，看是否要出臺(tái)一個(gè)具有操作性的相關(guān)文件。
　　
　　屋頂?shù)姆植际焦夥l(fā)電項(xiàng)目也是一個(gè)戰(zhàn)略要點(diǎn)。在工業(yè)園區(qū)、城市復(fù)合區(qū)，有合適的屋頂去做分布式，同時(shí)建議這些項(xiàng)目要結(jié)合電力體制改變來做。國家能源局建議可以結(jié)合著電力體制改變把分布式發(fā)電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網(wǎng)與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結(jié)合，開發(fā)多能互補(bǔ)新能源微電網(wǎng)。通過交少量的過網(wǎng)費(fèi)，分布式項(xiàng)目的電能夠賣到微電網(wǎng)里面的各個(gè)用戶，這樣電價(jià)是用戶的電價(jià)加上四毛二的補(bǔ)貼，或許會(huì)有更好的經(jīng)濟(jì)效益，這對光伏發(fā)電成本的降低也有作用。
　　
　　此外，我們也有一個(gè)觀點(diǎn)，雖然與傳統(tǒng)能源相比，光伏電價(jià)成本還比較高，但這是基于傳統(tǒng)能源環(huán)境治理成本沒有考慮。有測算顯示如果考慮環(huán)境成本等因素，傳統(tǒng)能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環(huán)境要素的傳統(tǒng)能源價(jià)格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標(biāo)也就達(dá)到了。